论文提要：

在我国当前的公证实务中，为了获取不正当利益而通过虚假陈述、提供不实证明材料或与他人串通作证等手段骗取公证书的虚假公证行为屡见不鲜。此类行为不仅会严重损害利害关系人的合法权益，更会干扰国家正常公证秩序、破坏社会信用体系。我国目前对虚假公证行为的救济途径仅有公证投诉复查程序和诉讼程序，途径比较单一且缺乏衔接，无法充分保障利害关系人的权利。本文从完善救济途径和刑事追责两个方向进行了思考，在完善救济途径方面，提出增设认定公证书效力的特别程序、允许当事人参与公证投诉复查程序、允许公证机构经申请参与诉讼程序等几点建议；在探索刑事追责方面，提出可以增加当事人作为提供虚假证明刑事责任的主体、非公证员可以承担伪证刑事责任、增设虚假陈述罪等几点思考。对于完善纠纷化解机制、完善诉讼体系以及建立社会诚信制度等各个方面均具有积极意义。

主要创新观点：

    对于应该如何预防和惩罚使用失信手段骗取公证书的各种虚假公证行为，本文不仅从完善救济途径的角度对我国现行公证制度和民事诉讼法制度中的相关内容提供了一定的修改意见，而且从加大其违法成本的角度考虑，对我国妨害司法罪的几项罪名提出了扩大适用范围的建议。同时，也为顺应社会需求、创新社会治理模式，从深入推进多元化纠纷解决机制改革的角度进行思考，提供了相应建议。

以下正文：

公证制度是我国司法制度中一个重要的组成部分，近年来随着我国市场经济的发展以及公民法律意识的增强，公证也随之发挥着越来越重要的职能作用。但公证无论是作为一种社会管理手段或作为一种社会服务模式，在当前社会都面临着新的机遇和挑战，原因之一就在于一些公民为谋取私利，利用虚假手段获取内容不符实的公证书，不仅侵害了社会公众的利益，而且严重损害了公证机构的公信力，同时也干扰了公证机构的正常秩序。

一、虚假公证的几种常见情形

案例1：原告系被继承人的母亲，被告系被继承人的养女。被继承人未曾结婚，未曾生育子女。2019年被继承人因病去世，随后被告在明知原告在世的情况下，向湖北省某公证处申请办理继承权公证，并虚构原告已经死亡的事实，骗取公证处出具相应的公证书，随后凭借公证书将被继承人名下的房屋过户至其名下，将被继承人的银行存款从银行取出。

案例2：原告因向被告1借款，将自己名下房屋的权属证书原件交给被告1。后原告无力偿还借款，决定出售该房屋。2015年，原告与买方、经纪代理方签订了存量房居间（买卖）合同，同时，原告将其身份证原件交给被告1，但原告签订合同后未办理房屋过户手续即离开住所地，被告1无法联系上原告。2015年年底，被告指使一位形似原告之人假冒原告与房屋中介人员即被告2到某公证处办理了委托公证书，委托内容为原告委托被告2代为办理涉诉房屋的相关事项。同年，案外人通过房屋中介机构购买权属登记在原告名下的涉诉房屋，并向住房保障和房屋管理局提交房屋买卖过户申请，同时提交有双方签订的存量房买卖合同、原房屋权属证书（原件）、原告的身份证明及《公证书》等证件。住房保障和房屋管理局于随后予以核准登记，并向案外人颁发了房屋所有权证。

案例3：原告系被继承人的女儿，被告1系被继承人的儿子，被告2系被继承人的配偶。2017年，二被告故意隐瞒原告，利用虚假材料证明被告1系被继承人独生子，私自在某公证处办理遗产公证，诱骗公证处出具公证书，将被继承人名下房屋的50%份额公证由被告1继承。

以上仅仅是我院近年来受理的3个案例，除上述案例外，在全国各地的公证实务及民事诉讼案件中，屡屡存在当事人利用虚假手段骗取公证的情况，主要有以下几种常见手段：

（一）进行虚假陈述或提供虚假的证人证言

在公证实务中，证人证言和当事人陈述是普遍使用的证据，尤其当事人陈述经常是第一手材料。一些公证当事人为了得到非法利益，事先与其他当事人或证人串通，向公证人员进行虚假的陈述或隐瞒相关事实。

（二）公证当事人系冒充

有一些当事人提供的证件是真实的，但身份却是假冒的，冒充者一般多是权利人的亲戚、家属、朋友等对其情况比较熟悉的人，也有少数系被雇佣而冒名顶替，这种情形在办理抵押贷款、卖房委托书的公证中占了很大部分，例如上述案例2，便是此种情形。   

（三）提供内容不符实的证件或证明材料

在办理公证的过程中经常会需要当事人提供一些证明材料，一些当事人为了骗取公证书，就擅自更改档案、学历证书、工作经历证明等原始资料，伪造未结婚登记证明、离婚证等重要材料，导致公证员作出错误判断并出具内容不符实的公证书。另有一种情况系有关单位不负责任，尚未核实真实情况便贪图方便或者碍于关系，出具与真实情况不符的证明材料，误导公证机构作出不实公证书。

二、虚假公证行为层出不穷的原因及社会危害

（一）虚假公证行为层出不穷的原因

1、法律尚未赋予公证机构充分的调查取证权力

我国《公证法》仅规定公证机构与公证员有审查、核实证明材料的权利，却并未赋予公证员充分的调查取证权力，导致公证机构的核实程序相当困难，核实程序中的权利亦非常有限。公证机构无权像公安机关、法院、检察院等机关一样核实相关人员的所有情况，只能向对公众开放档案的、有义务协助核实的相关机构进行核实。在核实过程中时常会发生相关机构不配合的情况。即使有关部门会配合公证处核实，巨大的工作量导致公证员不可能做到实地核实每一件公证且不出纰漏。此外，公证员外出核实需要较高的人力、物力、财力成本，很多当事人不愿意承担相应费用。因此，多数情况下，公证员只能就当事人提供的材料进行形式上的审查。正因为公证机构的“核实难”，使得一些当事人认为有机可乘，利用虚假证明蒙混过关。

2、公证书具有较高的证明效力

我国的《民事诉讼法》及《公证法》均赋予了公证书特殊的法律效力——经公证书的法律事实和文书，应当作为认定事实的根据。由于公证书的证明力是法定的，其证明效力高于其他种类的证据，我们甚至可以说，公证书相较于其他一般书证而言，具有无可争辩的证明力。在诉讼过程中，对于已经经过公证的事项，当事人无需另外举证即可确认该事实。虽然并不是所有的公证证明都理所当然等被作为法院定案的依据，但其所带来的“高收益”无疑会驱使一些当事人铤而走险。正如贝卡里亚在其经典著作《论犯罪与刑罚》中所说：“如果人们侥幸获取的利益同他们所冒的风险不成比例，人们就不会铤而走险。”

3、违法成本小

我国《公证法》第44条明确规定了骗取公证书的法律责任——给他人造成损失的，依法承担民事责任。违反治安管理法的，依法给予治安管理处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

但是骗取公证书的行为并未被直接定为犯罪，只有当骗取公证书的行为构成其他刑事犯罪时，司法机关才能以我国刑法中规定的有关刑法罪名追究刑事责任，例如伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪等。

而对于其他虚假公证行为，例如使用伪造、变造的虚假证明材料的行为、冒名顶替、虚假陈述骗取公证的行为等，无法直接定罪，公检法等机构均难以追究行为人的刑事责任，仅法院可在判决中给予适当倾斜，例如在继承纠纷等案件中进行遗产分割时酌情减少骗取公证方应得的继承份额等，惩戒程度较轻，难以对虚假公证行为起到足够的预防和威慑作用。违法成本小，而通过虚假手段骗取公证书往往能获取巨大的利益，就会导致一些人产生侥幸心理，宁愿受罚也不愿守法，虚假公证行为日益增多。

（二）虚假公证行为的社会危害

1、严重损害利害关系人的合法权益

从调研的情况来看，公证违法行为所涉及的案件中80%都涉及房产。在我国社会，房屋一直都是公民的重要财产，一旦被虚假公证行为导致过户或出卖，会对合法权益人的利益造成严重侵害，也随之会产生大量的诉讼案件或信访案件，不但会对社会安定生活产生比较大的冲击，而且可能成为社会不稳定的大隐患。此外，由于虚假公证行为愈演愈烈，公证机构对提交材料和审核材料会更加严格，基层证明单位亦不愿轻易冒风险去开具证明，这会导致办证难、过户难、出证明难等问题出现，一旦形成恶性循环，就可能造成更加严重的社会问题。

2、扰乱国家正常公证秩序、破坏社会信用体系

虚假公证行为会极大程度地损害公证权威。不诚信的当事人通过各种虚假手段骗取公证书，企图利用公证书的特殊证明力达到其违法目的，是对法律的藐视，也是对我国正常公证秩序和社会信用体系的破坏。这种行为若不能受到及时、有效的法律制裁，将会给人民群众带来恶劣的示范效应。公证处及其人员为了尽量减少错误或失误，会对当事人提供的材料更加严格、苛刻，当事人因此会更加难以办理公证书，而办证难问题也会影响公证声誉。虚假证明不仅会损害公证机构的职能作用，也会导致其不能充分发挥公证的司法预防作用，从而影响多元化纠纷解决机制发挥作用。虚假、伪证行为还会影响国家和社会利益，因为若虚假证明、伪证行为存在于整个社会当中，随后的公证业务都即将发生连锁伪证行为，例如亲属、婚姻、遗嘱、合同、债权文书等其他公证事项。

三、我国司法程序中对虚假公证行为的救济途径及相应弊端

（一）我国目前对虚假公证行为的救济途径

1、公证投诉复查程序

前文已述及，公证机构只是一个依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，它仅有核实权，并无调查权，也没有相关法律法规作为支撑和辅助，却要履行超过其核实权限范围的义务。因此，我国《公证法》第39条规定：“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查。公证书的内容违法或者与事实不符的，公证机构应当撤销该公证书并予以公告，该公证书自始无效。” 关于复查时间，《公证程序规则》规定，需要补充证明材料或需要核实有关情况的，调查时间需要延长，但最长不超过6个月。当事人认为复查处理结果有争议的，可以向人民法院提起诉讼。

2、诉讼程序

《公证法》第40条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起诉讼。”那么，关键问题是，法院可以撤销公证机构作出的公证书吗？答案是否定的，根据《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》第二条的规定：“当事人、公证事项的利害关系人起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理，告知其依照公证法第三十九条规定可以向出具公证书的公证机构提出复查。” 因此，公证书出具后，当事人、利害关系人对公证书所公证的事项产生实体性权利义务争议的，当事人、利害关系人除可以向公证处提出撤销外，也可以以其他当事人为被告提起民事诉讼，但不能以公证处为被告向法院提出撤销公证书的民事诉讼。

我们需要注意的是，民事诉讼中人民法院并不认定公证书本身的效力，仅对公证书的效力进行形式审查，并在此基础上结合双方当事人的举证情况对公证书记载内容作出认定与否的判断。公证行为本身并非可以提起民事诉讼的行为，当事人向公证机构申请复查和向人民法院提起民事诉讼是相互独立的救济途径，不能混为一谈。

公证书并非证据，而是民事诉讼中免除当事人证明责任而径行认定事实的依据。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第九十三条第一款规定：“下列事实，当事人无须举证证明：（一）自然规律以及定理、定律；（二）众所周知的事实；（三）根据法律规定推定的事实；（四）根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实；（五）已为人民法院发生法律效力的裁判所认定的事实；（六）已为仲裁机构生效裁决所确认的事实；（七）已为有效公证文书所证明的事实。” 然而前述七种免予举证情形，并非绝对地免除当事人的举证义务，该司法解释第九十三条第二款紧接着规定了两种除外情形：“前款第二项至第四项规定的事实，当事人有相反证据足以反驳的除外；第五项至第七项规定的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外。”因此，在公证文书依法作出且未被公证机构撤销、变更的情况下，其记载的事实属于当事人免予举证即可认定的事实，除有相反证据推翻外应当予以认定。

“足以反驳”的含义是相对方提供相反证据使得待证事实处于真伪难辨的状态，即应由另一方继续举证证实其主张；而“足以推翻”的含义是相对方提供相反证据，足以证实待证事实的相反事实存在，从而排除待证事实存在的可能性。在反驳过程中，相对方无需对特定的事实负证明责任，其为反驳提供的证据性质上仍属于反证；而在推翻过程中，相对方对特定的事实（即生效裁判、生效裁决、公证文书记载事实的相反事实）负证明责任，其为推翻提供的证据属于本证。

可以看出，“足以推翻”对证据的证明力要求是较高的。足以反驳的标准是“证伪”，只要证明不是就可以了，并未形成举证责任的转移。而“足以推翻”的标准是“证伪”+“证是”，不止要证明不是什么，还要证明是什么，形成了举证责任的转移。

（二）我国目前虚假公证救济制度的弊端与不足

1、公证机构的自我复查具有局限性

公证机构投诉复查程序亦即公证机构的自我复查，这一程序形式上接近于行政机关的行政复议制度，但又不存在来自于上级机构和司法系统的内部和外部救济，以公证机构为本位的公证权在运行中几乎不存在任何来自公证机构以外的刚性机制的制约，纠错机制也是完全封闭的。该程序的优势在于，公证机构因为是作出公证书的主体，比较完整地保存了出具公证书所依据的相关资料，对出具公证书的整个过程都有充分、清晰的认知，因此是最有可能发现公证书存在的问题的。然而，公证机构自我复查的局限性也显而易见，我国学界对公证撤销权的探讨，从来都离不开外部救济制度的引入。而且，复查属于公证机构自我监督，复查的低效性和自我监督的局限性存在不小的弊端，也并不能解决已产生的纠纷。另外，公证书撤销很有可能引发后续的公证损害赔偿，公证机构和公证员需要对错误公证书承担相应的责任，出于对自身利益的考虑和保护，公证机构完全可能滥用公证权力，通过不予撤销、不当变更公证书等方式隐瞒错误事实，拒绝对错误公证书的救济。

2、缺少对公证书效力进行认定的专门程序

《公证法》修改后，司法行政机关就不再作为撤销错误公证书的主体，亦不再具有认定公证书效力的权力。而公证协会作为一种民间行业性自律组织，只能基于法律的授权对公证书撤销或不予撤销提出建议，对不采纳建议的公证机构进行处罚，也不能对公证书效力进行认定。法院作为公证救济的主体之一，在处理当事人之间民事争议的过程中，会附带对公证书中内容采信与否进行判定。但由于法院并不具备撤销公证书的权力，法院对公证书是否采信仅在诉讼程序中有意义。法院即使在判决中对错误公证书不予采信，该公证书在诉讼程序外仍具有公证效力。因此，无论采取何种救济途径，我们都无法对公证书的效力进行认定，公证机构不予撤销公证书的，错误公证书一直存有效力，其所带来的不利影响也会继续存在。

除此之外，我国目前的法律还缺乏对公证机构不予受理撤销申请的情形进行救济的程序，当事人以及利害关系人的申请是公证书撤销程序的开端，不予受理则排除了他们进入公证书撤销程序的可能。我国公证相关法律规定并未明确受理当事人或利害关系人撤销申请的条件，导致公证实践中各地公证机构对不予受理的情形认定不同。一旦标准不统一，就容易导致公证机构对“不予受理”权力的滥用，继而侵犯当事人的合法权益。若公证机构受理了该申请，最终公证机构会作出撤销或拒绝撤销的决定，此时，公证当事人可以采取向公证协会进行投诉，但公证机构不予受理撤销申请的，该情形并不在公证协会受理投诉的范围内。综上，当公证机构作出不予受理决定时，提出申请的当事人缺乏权力救济的方式和途径。

3、无法充分保障利害关系人的知情权与参与权

当事人或利害关系人启动撤销程序的，公证机构会在收到申请之日起三十日内作出处理决定，并将决定结果通知申请人。但该处理决定仅仅发给申请人，并不会通知其他方当事人，作出复查决定后也仅仅将复查处理决定发给申请方。对于其他未申请撤销公证的当事人而言，自己所持有的公证书在不知情的情况下被撤销，权利必定遭受了侵害。

在公证投诉复查程序中，公证机构会对已公证事项是否真实、合法进行二次审查。让公证事项涉及到的所有当事人作为主体参加到该复查程序中，才有利于公证机构查明事实真相、作出正确判断，同时也有利于当事人充分理解公证机构作出撤销与否决定的理由。在复查程序的过程中，公证机构是可以针对当事人之间的纠纷开展适当调解工作的，这一举措有利于化解当事人之间、当事人和公证机构之间的矛盾。但当前我国并未规定当事人可以参与撤销程序，当事人提交书面材料后，公证机构自行复查，也不利于当事人权利的保障。我们有必要给民众提供多元化的纠纷解决机制，让当事人自由选择纠纷解决途径。

4、公证机构的复查程序与法院的诉讼程序缺乏衔接

当利害关系人的合法权益被虚假公证行为侵害之后，可以选择通过诉讼程序维权，但法院并无权力直接撤销错误公证书。有一些法院会让当事人先向公证机构提起复查程序，等公证书被公证机构撤销之后再进行诉讼，一来二去，增加了当事人的维权成本。即使另一些法院在该诉讼程序中直接推翻错误公证书认定的相关事实，但由于法院并无撤销公证书的权力，当事人如果需要确保该公证书不再发生效力，仍需再提起公证复查程序。

四、探索虚假公证行为的救济途径及追究刑事责任的建议

（一）关于完善虚假公证行为之救济途径的思考及建议

1、可增设认定公证书效力的特别程序

由于公证书是可以被撤销、更正的，公证书的效力从而处于不稳定得状态，也为法院采信公证证据带来了不确定性。在实践中可能存在以下两种情形：（1）当事人向法院提起诉讼，法院采信公证书并作出相应判决，随后该公证书被公证机构撤销；（2）当事人提起诉讼后，法院未采信公证书，但公证机构拒绝撤销公证书。在第一种情形下，当事人仅有申请再审这一条救济途径，在第二种情形下，由于仅有公证机构有撤销公证的权力，故法院不予采信公证书并不影响公证书的形式效力，该公证书的当事人或利害关系人在进入其他诉讼程序时，法院仍需要重新认定该公证书的效力。因此，在我国民事诉讼制度中增设认定公证书效力的特别程序是非常有必要的。

公证书效力问题虽然不属于民事纠纷，但属于和民事权益相关的问题，可以考虑在特别程序中设立公证书效力认定程序。在这类案件中，无原、被告的概念，由当事人、利害关系人作为申请人启动程序。法院可以传唤公证书具体的制作人到庭，了解公证书的制作过程。 “公证程序是一种非讼程序，而我国的非讼程序在立法上被纳入特别程序中，”设立公证书效力认定特别程序也非常符合我国的立法体例，该特别程序可由审判员独任审判，采用一审终审制，程序上高效、便捷，不会给当事人造成过重的诉讼负担。该特别程序还回避了法院对实体权利义务争议的判断，通过传唤公证人到庭的方式了解公证书的制作过程并认定公证书效力，从而导致公证复查程序和民事诉讼程序之间有了一个良好的衔接。经过公证复查程序后，当事人如果认为公证机构的处理决定不正确的，可以向人民法院申请认定公证书效力，寻求救济。在进入诉讼前，法院对公证书效力进行认定，有利于法院查明事实，从而作出正确判决。

2、可允许当事人参与公证投诉复查程序，完善多元化纠纷解决机制

在公证复查程序开始前，公证机构可以通知该公证书所涉及的所有当事人参与到程序中来。公证机构就需要核实的事项可以向申请撤销方和其他当事人进行询问。同时，就公证员在复查过程中存在违规行为的情形，应当充分保障各方当事人有提出异议的权利，由公证协会或司法行政机关来进行监督。公证复查程序结束后，最终的处理决定，也应当送达给所有当事人，避免有当事人对处理结果不知情，权利受到损害。除了保障当事人知晓和参与公证复查程序的权利以外，我们还可以为当事人提供多元化的纠纷解决途径，建立当事人和司法行政机关、公证协会、法院之间的联系，不仅可以保障当事人的权利，也有利于促进当事人止诉息争、减少法院诉累。

3、可允许公证机构经申请参与诉讼程序

公证应当与诉讼制度至少在证明标准上予以衔接。只有公证机构参与到诉讼当中，才能让审判员充分了解和尊重公证的作出过程，而公证员如果能够认识到司法机关对公证的审查强度，对于其公证业务的开展包括如何审查也会有引导作用。所以，人民法院在审理案件过程中，若发现需要对公证书所证明的事实采取司法认知时，可以以送达参加诉讼通知书的方式通知公证机构，由公证机构决定是否参与诉讼，公证机构也可以依申请参与诉讼。这样一来，不仅可以有效监督法官恰当地运用证据规则，也可以彻底保障提供公证证据的当事人免予举证的权利。这一规定也有利于责任的区分，若后续发生公证赔偿纠纷，公证机构可以更从容地应对。

（二）追究虚假公证行为刑事责任的可行性分析

1、可增加当事人作为提供虚假证明刑事责任的主体

从法律依据方面上看，我国《公证法》已规定了当事人、他人、组织作伪证的可以追究刑事责任，即已承认相关伪证罪刑是可以适用于公证领域的。《刑法》第三百零六、第三百零七条所规定的辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪并没有明确规定可以适用于当事人，但实际上，当事人可能是“共犯”，甚至是“主犯”，作为主要参与人及策划人发挥关键性作用，其危害性、普遍性更高。在虚假公证行为的发生过程中，绝大多数情况下，当事人就是主要伪证行为人。因此，在我国刑法分则中增设当事人提供虚假证明的刑事罪名是非常有必要的。

参考国外的立法经验来看，很多国家、地区将当事人虚假陈述作为一个独立罪名，我国也可以尝试设立同样类型的罪名，或者将当事人作为《刑法》第三百零六、第三百零七条的共犯处理。

2、非公证员可以承担伪证刑事责任

公证机构工作人员分为公证员和非公证人员，非公证人员也是办案主要人员之一，他们是协助公证员办理案件的辅助人员，业务范围涉及公证办理的各个流程，例如受理案件、初步审核材料、调查取证、拟制公证文书等环节。此外，其他非公证人员如翻译员、档案管理人员、调查人员等，都有参与伪证行为的可能性。目前，对于公证员的刑事责任追究已有明确的条文和相关法律进行规定，但这些法律规定并未明确适用于非公证人员，因为《公证法》第四十二条只适用于公证员，但该法第四十四条的规定可适用于他人，因此，建议通过立法或司法解释来明确非公证人员可以适用《公证法》第四十二条的规定。

3、可增设虚假陈述罪

当事人经过警告、告知或自己作出声明、承诺后仍然提供虚假陈述、提供虚假证明材料的，可以被追究刑事责任，以虚假陈述罪处罚。当然，因为目前这类行为比较普遍，可以设定达到情节比较严重的才入刑，例如经过公证机构核查并告知其有隐瞒继承人、提供虚假证明的情况后，仍隐瞒、转移财产、进行权属登记手续或伪造、毁灭有关的重要证据，亦或与他人串通，通过虚假诉讼、虚假仲裁、虚假和解等方式妨害维权的，则可以视为情节比较严重，追究其刑事责任。

结语：当事人的权益能否能够得到充分的法律保障，取决于是否具有完善的司法救济途径。目前我国对于虚假公证行为的救济仅有两条途径，是有待完善的。而为了从根源上减少和预防虚假公证行为，对其进行刑事追责亦非常有必要。因此，从完善救济途径和增加刑事追责两个方向进行努力，对于完善纠纷化解机制、完善诉讼体系以及建立社会诚信制度等各个方面均具有积极意义。