生态文明的建设，不仅关系当代人的福祉，同时也关涉人类社会的可持续发展。基于我国目前严峻的环境危机，党的十八大明确将生态文明建设纳入到了中国特色社会主义事业的布局之中，从而形成“五位一体”的总体布局。这在一定意义上表明，我国特色社会主义事业建设的各个领域，方方面面都应当对生态环境给予足够的考量和关切，并且这种考量和关切并非是一种选择，而是一种义务。党的十八届四中全会，提出要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，其核心内涵强调中国特色社会主义事业的建设，必须纳入到法治化的轨道之中，用法治为其保驾护航。由此可见，我国特色社会主义事业不仅要贯彻生态文明的内在要求，同时也必须遵循法治化的路径选择。

水为生命之根，法为社会之基。以法护水，以基筑根是目前进行水资源保护的重要路径。因此在一定程度上，法之完善性与合理性深刻影响着水资源保护之有效性。在自然科学领域，根据水资源的空间分布，分为地表水与地下水，且由于这种空间分布上的不同，导致地表水与地下水具有不同的特征。因此从法之完善性与合理性角度考虑，在对水资源进行法律保护的过程中应当考虑这种差异性。但我国现行相关法律法规在对这种差异性的考虑存在不足，从而导致现行法律法规并不能满足我国地下水资源的保护需求。因此，推进我国地下水资源保护立法，深化对现有相关法律法规的解释，完善地下水资源保护法律体系是紧迫的现实需求。与此同时，我国面临着日益严峻的地下水资源危机，这种危机体现为水质与水量的双重恶化，且地下水资源的恶化具有潜伏期长、不可逆性等特点，因此地下水资源恶化的危害程度更加深远，防治也更加困难。

一、我国地下水资源恶化现状的实证分析

伴随着经济社会的进一步发展，改革开放的进一步深入，我国作为世界上水资源较为匮乏的国家，正面临着日益严峻的水资源危机。这种危机在地下水资源领域则体现为质与量的双重恶化。

（一）地下水资源量的剧减

近几十年来，我国对地下水资源的开发利用量呈迅速增长的态势，见图1：

图1　地下水资源开发利用量变化图（单位：亿立方米/每年）

根据图1可以发现，我国对地下水资源的开发利用量在三十年内增加了近一倍。其中北方地区以及城市对地下水资源的依赖程度较高，见图表2、3：

图2　北方地区地下水资源利用比例

图3　全国城市饮用水水源比例图

通过图2、图3可见，地下水资源已成为我国居民生活用水的主要来源，这也就解释了我国，尤其是北方地区地下水资源的过量开采现象，这种过量开采的普遍化会导致地下水水位的持续下降。“2009年共监测全国地下水降落漏斗240个，其中浅层地下水降落漏斗115个，深层地下水降落漏斗125个。华北平原东部深层承压地下水水位降落漏斗面积达7万多平方公里，部分城市地下水水位累计下降达30-50米，局部地区累计水位下降超过100米。”

在对地下水资源的日渐倚重的情况下，以及忽视地下水资源开发的合理性的趋势下，导致我国地下水资源量的剧减，严重威胁我国的用水安全和可持续性。

（二）地下水资源质的恶化

伴随着地下水资源量的剧减，地下水资源的水质状况也出现了不断恶化的趋势。“2009年，经对北京、辽宁、吉林、上海、江苏、海南、宁夏和广东等8省（区、市）641眼井的水质分析，水质Ⅰ类—Ⅱ类的占总数2.3%，水质Ⅲ类的占23.9%，水质Ⅳ类—Ⅴ类的占73.8%，”。在一次国际地下水论坛中，我国的相关专家也指出，我国地下水的90%遭受了不同程度的污染，其中60%污染严重。通过对全国118个城市地下水的连续监测，所得监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%,使得我国“水质型”缺水问题日益突出。并且污染有向城市周边及农村地区蔓延的态势。由此可见，我国地下水资源质的恶化呈现一种整体性、蔓延化的趋势，严重威胁我国的生产、生活、生态用水。

总之，我国地下水资源质与量的双重恶化态势，已逐步演变成为一个无法被忽视的环境问题与社会问题。同时也使得地下水资源的保护形势变的日益紧迫。

二、我国地下水资源的立法现状及问题分析

（一）我国地下水资源的立法现状

古语有云“条条道路通罗马”，其指解决问题的方式、路径并非只有一个，而总是多样的。而在这多样性的应对措施中，法律规范作为规范人的行为、维护社会有序性的最为有效且重要的方式，理应得到足够的倚重。因此，在面对我国日益严重的地下水资源危机这一社会现实问题时。法律规范应当为地下水资源的保护以及合理开发利用提供科学、合理、正当的行为准则和模式。基于此种价值判断与选择，现将我国有关地下水资源的立法现状进行梳理并分析。

就目前而言，对于地下水资源，我国还没有专门的单行立法，而有关地下水资源的相关规定则散见于不同的法律法规规章中。在宪法层面，主要包括《宪法》第九条、第二十六条，而这两条并没有明确的、直接的关于地下水资源的规定。第九条主要规定了水流、森林、矿藏、滩涂等自然资源的权属为国家所有，以及国家保障对自然资源的合理使用。若将地下水资源纳入到“水流”或者“…等自然资源”的概念范围内，则该条就确定了国家享有对地下水资源的所有权，并由此导出了国家对其保护、开发利用的相关权利。但这一假设必须存在宪法解释上的依据。第二十六条则主要规定了国家对生活环境和生态环境的保护和改善义务，以及防治污染和其他公害的义务。由于地下水资源属于生态环境的重要组成部分，因此该条是国家保护和改善地下水资源状况、防治地下水资源污染的宪法依据。

在法律层面，与地下水资源相关的法律规定有《环境保护法》第二条，第三十二条，第三十三条，第四十二条，第五十条。第二条规定了水是环境的组成部分；第三十二条规定了对水建立相应的调查、检测、评估和修复制度；第三十三条对防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、地面沉降以及水土流失、水源枯竭等生态失调现象进行了规定。第四十二条对通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式违法排放污染物的行为做出了禁止性规定。《水法》中关于地下水的规定有第二条，规定了地下水资源的权属为国家所有；第七条，规定了水资源取水许可制度和有偿使用制度；第九条，规定国家保护水资源；第十二条，规定了水行政主管部门对水资源的监督和管理权；第二十三条，规定了合理组织开发、综合利用水资源的原则；第二十五条，规定了在特殊地区控制和降低地下水水位；第三十条，规定要维持地下水的合理水位和自净能力；第三十一条，规定了因违反规划所造成的地下水超采、地面沉降以及水体污染的治理责任；第三十三条，规定建立饮用水水源保护区制度；第三十六条，规定了在地下水超采地区严格控制地下水的开采。

《水污染防治法》中关于地下水资源的规定主要集中在第四章第一节，主要规定了开采地下水以及向地下水排污的一些禁止性要求。其他法律，例如《防洪法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《土地管理法》中虽然没有对地下水资源进行直接的规定，但其具体内容与地下水资源具有一定程度的相关性。

在行政法规层面，主要有《城市供水条例》第十一条，规定了对地表水和地下水的合理安排利用；《水污染防治法实施细则》第四章：防止地下水污染；《取水许可和水资源费征收管理条例》，具体并细化了取水许可制度。在部委规章层面，具有高度相关性的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，在其相应章节中主要详细规定了饮用水地下水源保护区的划分和防护等相关内容。

在地方立法层面，相关省份已经开始了地下水资源的立法。例如，《辽宁省地下水资源保护条例》，《江苏省水资源管理条例》，对地下水的开采管理制度进行了完善。《H省水污染防治条例》，对地下水污染防治区划体系的建立做出了规定。

由此可见，我国现行的地下水资源立法虽然涵盖面很广，为规范我国地下水资源的保护以及相关的开发利用活动起到了一定程度的积极影响。但在面对我国地下水资源状况双重恶化的趋势下，其有效性并不明显。

（二）我国地下水资源立法存在的问题

在人类历史的早期，人类作为地球上多元物种中的一种，其对生态环境的依赖、敬畏以及受制于生态环境的程度并不亚于其他任何物种。在一定意义上，彼时的人类是作为生态环境的一个组成部分而存在。彼时生态环境的状况、变化，深刻的影响着人类的生存方式、认知水平以及思维模式。伴随着人类生产力水平的提高，人类摆脱生态环境的束缚和影响的能力愈来愈强，这导致人类社会日益的从生态环境的整体中异化出来，成为一种相对独立的存在实体。之所以这种独立是相对的，是因为从根源上追溯，人类社会是从生态环境中所延伸出来，其存在无法完全的摆脱生态环境的影响和印记。与此同时，由于人类社会产生过程的异化本质，其对生态环境的影响也是无时无刻的存在，并且这种影响和印记伴随着异化程度的加深而不断强化。由此可见，人类社会与生态环境之间是一种共生依存的关系。但伴随着人类社会异化程度的不断加深，其对产生它的母体（生态环境）的负外部性却愈加明显，我国日益加剧的环境危机就是一个很好的印证。二者间共生依存的和谐关系正日益被打破。

在人类社会活动的不同类型中，最能表现人类社会与生态环境间的共生依存关系，也最能揭示这种关系日益失衡之趋势的制度，应属环境影响评价制度。它是人类的生态环境保护需要而产生。其在保护生态环境方面具有极其重要的作用，而这些作用主要表现为预测作用、降低环境损害风险等方面。环境影响评价制度旨在在建设项目、规划等人类活动实施之前，通过对其可能对环境产生的影响加以分析、预测和评估，论证其实施的正当性，并提出相应的对策和替代性的实施方案，并对其进行跟踪监测的制度。该制度的目的在于对一定类型的人类活动进行事前规制，以实现其生态环境保护的目的。

1.宪法及《民法典》层面对地下水资源的权属问题界定不清，导致上位法与下位法的冲突

在《宪法》中，对资源、环境的规定主要集中于第九条、第二十六条。其中第九条主要规定了水流、矿藏、森林、草原等特定自然资源的权属问题以及合理开发利用问题。而在此条的具体表述中，并没有对“水流”和“水资源”进行区分，而是仅仅将“水流”的权属界定为国家所有，对“水资源”的权属问题并没有明确的规定。而《民法典》第二百四十七条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有，亦采用了和《宪法》的相同表述。而下位法《水法》作为专门性法律，其第二条和第三条则明确规定了水资源包括地下水和地表水，且均属于国家所有。从严格的法律位阶理论上分析，《水法》的规定与《宪法》的规定是相冲突的。从“水流”的概念内涵并不能推导出“水资源”的概念，二者之间具有截然的区别。“水资源的外延大于水流的外延，水流是水资源中流动的那部分水资源。”而地下水资源不存在流动的特点，因此水流并不能包含地下水资源。因此，在宪法层面，对水资源（包括地下水资源）的权属问题并没有进行界定，所以《水法》中对水资源的国家所有权的规定并没有《宪法》上的依据。这种上位法与下位法的矛盾冲突，导致对地下水资源的保护缺乏宪法、法律上的依据和法理上的合理性。

2.一般法律层面对地下水资源规定的分散性，导致其开发、利用、保护的非系统性

就目前而言，在国家立法的层面，通过对法律规范的梳理可知，并没有关于地下水资源保护、开发利用的单行立法，与地下水资源相关的开发、利用、保护、管理等规定主要散见于立法目的各异的不同法律、法规、规章中。例如《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等。

《水法》是我国进行地下水资源开发、利用、节约和保护的主要法律依据。在开发、利用方面，是将地下水资源作为一个整体来进行规定的，但事实上地下水资源是分层的，主要包括浅层地下水、潜水和承压水，不同分层的地下水具有不同的自然特征和保护需求，而在《水法》的相关规定中并没有对这种情况进行考虑，从而导致对地下水资源开发、利用缺乏科学性和合理性。在保护方面，其对地下水资源保护的规定无论在质与量上都略显不足，对于地下水资源的超采地区，仅仅规定了严格限制开采或禁止开采，这实质上只是对开发利用行为的限制，虽然也属于保护的一种方式，但这种保护程度是远远不够的。对于地下水超采和水体自净能力恶化的情况，应当对地下水资源的修复进行相应的规定，而非单纯的对开发、利用进行限制。同时保护也未考虑到地下水资源的不同分层问题。

《水污染防治法》是我国目前防治水污染的最主要的法律依据，在其相关章节中虽然对于地下水资源的污染防治也有相应的规定。但具体的污染防治主要是通过禁止性规定来予以实现。并且其禁止的污染物主要是有毒性废碴废液、有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。而列举的这些污染物范围过窄，并不能包含其他对地下水资源具有污染影响的污染物。对地下水资源的污染并不一定需要具有有毒性，只要污染物对水质的影响足以影响对水的使用就可以称之为污染。在禁止的行为方式上，也仅仅是单纯的规定了向水体排污的方式，但对地下水资源的污染方式并不仅限于向水体排放污染物，也包括通过对土壤的污染从而以间接地方式污染地下水资源。并且在这些禁止性规定中，也并未对不同分层的地下水资源污染进行区别对待。不同分层的地下水资源的污染状况和污染防治措施是截然不同的。

通过对《水法》和《水污染防治法》的分析，可以发现我国是把水资源的开发利用与污染防治作为两个方面分别以不同的法律进行规定的。但地下水资源又有其自身的特点，在实质层面地下水资源的恶化大部分是与开发、利用活动同时发生的。因此目前这种地下水资源立法的分散性特点并不利于对地下水资源的整体保护。

3.地下水资源管理主体多元、职责不清，导致管理体制混乱

在管理学上，管理体制通常是指为了实现一定的管理任务和目的，相应的采取科学、合理、有机的组织模式和组织架构，通俗来讲即采用怎样的组织架构构建一个合理的有机系统，并以一定的手段、方式、路径来实现既定的管理任务和目的。在地下水资源的管理领域，则主要是指国家对地下水资源进行管理时所采取的系统结构和组织形式。在一定程度上，管理制度的科学性以及合理性对管理任务和目的实现有着直接且重大的影响。而管理制度的确立需要基于多方面因素的考虑，例如管理理念、管理对象的特征、现有管理体制的制约、管理模式等。我国现行地下水资源管理体制主要呈现一种模糊性、交叉性特点。

《水法》作为我国水资源开发、利用、保护的主要法律依据，其第十二条明确规定了全国水资源的管理和监督主体为国务院水行政主管部门，各地方水行政主管部门则对本行政区域水资源的统一管理和监督工作负责。这实质上是确立了我国水行政部门对水资源，包括地表水和地下水的管理和监督职责。然而在我国《水污染防治法》中，其第八条则明确规定了地方水污染防治的管理和监督主体为县级以上环境保护主管部门。这实质上是确立了我国环保部门对地下水资源污染的管理和监督职责。与此同时，在我国国土资源部的主要职能中也明确规定了其对地下水资源的管理职责，即“（十一）承担地质环境保护的责任……依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘察和评价工作，检测、监督防止地下水过量开采和污染……”

在实质意义上，地下水资源的开发利用与保护、地下水污染的防治、监督防止地下水过量开采和污染这三项职责之间的界限是极其模糊的，在一定程度上是交叉和重叠的。然而在具体的管理制度设计中，则是将这三项雷同的职责进行了人为的划分，将其分属于水利部门、环保部门、国土资源管理部门。从总体上看，这属于分割管理的模式，但这种模式存在很多弊端。首先，这种分割管理模式导致了这三个部门的地下水资源管理职责的重叠和交叉，从而部门之间容易滋生利益矛盾和冲突，影响国家对地下水资源的开发、利用和保护。其次，会导致对地下水资源管理的混乱，有法难依。

三、我国地下水资源保护的法治路径：立法论与解释论的双重应对

目前，我国所面临的地下水资源的严峻形势，充分揭露了我国在法律制定层面和法律解释层面所存在的诸多问题和缺陷。面对这些问题，弥补这些缺陷，需要从立法论和解释论两个方面来对我国现行的法律法规进行优化和完善，以实现国家对地下水资源管理的合法性、合理性以及科学性。

《民法典》第九条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。该条文被称作《民法典》绿色原则。

“绿色”在传统语义概念上，仅仅是对客观存在的事物在色彩形态特征方面的一种客观描述，其最初并不具有主观上的价值判断意义和内涵。但随着人类社会的不断发展和演进，“绿色”的词义和内涵开始日渐丰富和多元。在环境问题凸显之前，“绿色”这一概念更多的是具有一种政治宗教意义和象征意义。例如，绿色是穆斯林的传统颜色，在中世纪的西方，绿色则代表邪魔，有时又代表爱等。

随着人类进入工业社会，环境问题日益凸显，人们的环境保护意识不断增强，环境保护行动日渐频繁，并进而在社会生活中逐渐形成了一个全新的领域，即环境保护领域。由于自然界所呈现的色彩形态主要是绿色，因此在环境保护领域，“绿色”概念就具有了自然生态环境保护的意义，进而成为一个环保名词。随着该名词使用范围的增广、使用频率的增强，“绿色”这一名词日渐成为一种环保理念而在世界范围内被广泛的接受和认可。与此同时，伴随着全球环境危机的日益加剧，“绿色”这一环保概念开始渗透到越来越多的领域，而这种对其他领域的渗透和影响则被形象的称为“绿色化”。这种“绿色化”在政治领域和法律领域体现的最为明显。在政治领域的“绿色化”主要体现为“绿色政治”和“绿色政党”的兴起。例如台湾地区的民进党，其被称为“绿党”，这并不单纯是因为其党旗是绿色，而是因为其立党之初就是以环境保护为其宗旨，其通过主张环境保护理念，推动环境保护运动而积累了广泛的民意基础，进而作为台湾地区一支重要的政治力量活跃于政治舞台，表达其政治诉求，这就是所谓的“绿色政党”和“绿色政治”。在法律领域的“绿色化”主要体现为“法典的绿色化”和“法律的绿色化”。

《民法典》绿色原则。与传统的民法基本原则存在不同。传统基本原则包括自愿原则、公平原则、诚实信用原则、公序良俗原则。从产生方式和特点看，传统民法基本原则具有内生性、封闭性，是在民法体系自身长期的发展过程中逐渐产生的，较少受到其他部门法的影响。相比之下，该原则具有明显的外生性、开放性，它是民法和环境法互动的产物，民法的生态化为绿色原则的产生提供了动力。此外，“总则编”该原则还是一种“接口性规范”，它在民法典的体系中设立了一个接口，从而构建起通往环境法的管道与桥梁。因而，对该原则的理解，不应局限于民法范畴。

该原则所体现的可持续发展理念，将公法支配和公法义务纳人民事权利体系，为在环境权益的公益性和民事权利的私益性间寻求协调和沟通，提供了方法和路径。法院在审理环境资源纠纷案件中，应当依法妥善衡量可能涉及的合同生效的客体依托要件，不能仅局限于当事人合同目的的实现，还应将保护生态环境和自然资源作为重要因素综合考量，正确处理好生态环境与资源开发利用之间的关系，维护环境公共利益，维护自然资源和公共财产的公益性。

新时代环境司法理念之下，生态文明建设是五位一体的五大建设之一，在现代社会文明中具有特别重要的意义。人类以自我为中心的时代应当终结，人类不能也不应该凌驾于自然之上。生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。节约资源、保护生态环境是生态文明的必然要求，是包括民法典在内的整个法律体系的应有选择。我们要构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。人类可以利用自然、改造自然，但归根结底是自然的一部分，必须尊重大自然、呵护大自然。我们要解决好工业文明带来的矛盾，以人与自然和谐相处为目标，实现地球村经济社会的可持续发展和人的全面发展。

绿色原则的确定为民事主体行使民事权利、履行民事义务和承担民事责任等民事活动各领域起到引导和规范作用，是我国民法典回应21世纪资源环境日益恶化这一时代特征的重要立法举措，也是对传统民法基本原则体系的重要创新。

（一）解释论层面的积极阐释：深化宪法层面对地下水资源权属问题的解释

我国《宪法》第九条对于自然资源的国家所有的规定是采取了开放式例举的形式，而在例举的自然资源种类中，与水有关的表述是“水流”。显然“水流”的这一表述并不能涵盖“水资源”的内涵。而在《水法》中对水的表述则是“水资源”。这种立法用语的差异性实质上体现了其背后的不同认识和理念。《宪法》选择“水流”而非“水资源”一词，主要是基于从水力学角度来认识水资源，其更加强调对水资源的开发与利用。然而“水资源”的价值不仅仅体现在水资源的力学价值，还包含生态价值等，仅从水力学的角度关注水资源的开发与利用，而忽视水资源的生态价值保护，是不利于水资源的可持续开发利用以及人类社会的可持续发展的。因此《水法》中“水资源”的表述比《宪法》中“水流”的表述更加适宜。因此，根据法律位阶理论以及立法的科学性角度出发，理应对《宪法》第九条的相关表述进行修改。但对《宪法》的修改是一个极其复杂、严格、庞大的工程，目前难以启动对《宪法》修改的程序。

此时，要调和《宪法》、《民法典》与《水法》之间的不一致性，需要从解释论的路径对《宪法》第九条自然资源的国家所有进行解释。《宪法》第九条关于自然资源的例举中虽然无法涵盖“水资源”，但该条是一个开放式的例举，“……等自然资源”这一表述为将“水资源”纳入到国家所有范围开辟了一条路径。可以将“水资源”归入到“……等自然资源”中。这样就明确了“水资源”的国家所有性质。同时根据《水法》第二条对“水资源”的分类，也进而明确了地下水资源的国家所有性质，避免了法律位阶冲突，确保地下水资源保护法律体系的统一性。

（二）立法论层面的积极应对：确立统一、专门性的立法模式，应对地下水资源开发、利用和保护的分散性和非系统性

我国关于地下水资源的立法主要呈现一种分散性的特点，《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等都有所涉及，根据现行立法形态、立法模式、立法结构、立法体例来看，我国地下水资源立法采取的是混合立法模式。这种立法模式导致我国现行有关地下水资源的立法内容各有侧重、目的各异，进而导致相关规定分散不系统、相互之间交叉重叠、相互冲突、针对性不强、可操作性较差等问题。正是因为这些问题的存在，导致我国相关法律规定的有效性不足。进而无法应对我国地下水资源严峻的恶化趋势。

在这种情况下，解释论已无法解决这一问题，而需借助立法论的路径，对现有法律法规进行修改或者进行专门性立法。然而，修改现行立法又困难重重。首先，单纯因为地下水资源的保护而修改众多相关法律，其所牵扯的规范太广，难以纳入立法规划。其次，即使对相关法律法规进行修改，也是大范围修改，其工程量巨大，成本太高，风险太大，短期无法完成，且其修改效果难以预期。因此，对现行法律进行修改缺乏可行性和现实性。在此种情况下，单独立法成为不二选择。

基于地下水资源的整体性、多层性、样态的多元性、更新的缓慢性、利用与破坏的同时性等特点，在对其进行立法时应当采取统一的、专门性的立法模式，即从国家层面上就地下水资源的开发、利用和保护进行专门立法。在具体的立法过程中，应当考虑地下水资源的多层分布特点，针对不同分层确立不同的开发与保护制度。强化保护程度，确立地下水修复制度。在地下水污染防治方面，扩大污染物的范围，对直接污染方式和间接污染方式都进行相应规定。对地下水资源的开发利用方面与保护修复方面，进行科学合理的衔接和协调。

通过在一部专门性法律中对有关地下水资源的开发、利用、保护、修复等问题进行统一、集中、专门的规定，以解决目前我国地下水资源开发、利用和保护的分散性和非系统性等问题。

（三）构建地下水资源综合协调的管理体制，克服地下水资源管理体制的混乱

根据我国《水污染防治法》、《水法》等法律规范的规定，我国的地下水资源管理权主要由环保部门、水行政部门、国土资源部门享有，且这三个部门之间的权限存在交叉和重合。这种管理权限的交叉和重合给我国地下水资源的开发、利用、保护、修复等带来了严重的障碍，导致了管理的混乱。因此要克服地下水资源管理的混乱现状，实现地下水资源开发、利用活动的可持续性，就必须针对我国地下水资源管理体制的混乱现状进行修正和完善，建立综合协调的管理体制。

我国现行的地下水资源管理体制是一种分割管理的模式，这种模式所带来的问题此处不再赘述。为克服这种分割管理模式所带来的问题，有两种方式可以选择。一种是建立统一的管理机构，对地下水资源进行统一监督和管理；另外一种是在分割管理的基础上，构建综合协调机构，就地下水资源的开发、利用、保护、修复等活动，对各部门的权限和职责进行综合协调。在这两种方式中，第二种方式更具有可行性和现实性。而第一种方式存在法律上的障碍和现实上的难题。首先在法律层面，我国已经对地下水资源管理体制有了基本规定，要建立统一的地下水资源管理机构面临着法律上的束缚。其次在现实层面，基于地下水资源的公共物品属性、系统整体性及其价值内涵的非单一性，导致国家对地下水资源的保护、开发、利用等管理活动绝不可能由单一的某个机关或者机构就可以完成的，欲实现对其管理的科学性、合理性、有效性，必须依赖各有关部门间的集体行动，而欲实现集体行动则需相互间的沟通协调和配合。因此建立统一的管理机构对地下水资源进行统一管理是不现实的。

四、余论：H省地下水执法、司法制度之设想

自古以来，H省素有“千湖之省”之美誉，然其既兴于水，也忧于水。故遵循地下水规律，规范对地下水的开发、利用、节约和保护。H省地下水资源保护是水行政联动执法的职责之一，其对法治过程之依赖更为明显。在法治过程之中，执法则是关键。因此，水行政执法的科学性及合理性在一定程度上决定了“兴水之利，防水之害”之愿景的实现程度。本文旨在对H省水行政执法模式进行创新，针对“水”的社会复杂性和自然复杂性，构建摆脱“区划、行政层级”束缚的水行政联动执法制度。以最大限度的提升水行政执法的科学性及合理性水行政联动执法机制启动后，则进入联动执法机制的具体运行阶段，在此阶段主要是联动执法方案的实施。

1.联动执法领导小组在牵头指挥组织单位中确定1—2人作为此次联动执法行动的总指挥。统筹指挥联动执法行动。

2.根据水行政联动执法方案中的相关规定，省水政监察总队、各联动执法单位及执法人员应当在规定的时间，到规定的地点集结。由总指挥对联动执法单位、执法人员、执法装备进行检查核实。

3.各联动执法单位及执法人员根据各自的职责分工，按照联动执法方案规定的检查路线、检查内容实施执法行动。

4.在联动执法过程中，各联动单位的联络人之间以及与总指挥之间要时刻保持信息通畅，从而保证命令得以迅速的传递，信息得以及时的共享。

5.在联动执法过程中，各联动执法单位之间要通力合作，及时沟通协调，团结协作，进而形成联动执法工作的强大合力。实现信息通报和资源共享，大力提高执法效率。

6.在必要情况下，省水政监察总队须对水行政联动执法工作进行现场指导。

7.违法行为根据各地行政区域所属，由当地水行政主管部门依据法定程序，拟定法律文书或采取相应行政措施，对依法需采取强制执行的违法案件，由牵头指挥组织单位联合各联动单位共同参与依法将案件查处执行到位。

8.水行政联动执法行动结束后，应召开一次联动执法座谈会，联动执法领导小组全体成员、各联动单位联络人、牵头指挥组织单位相关领导、总指挥等其他相关领导人员应当参加，并就联动执法所取得的经验进行总结，对联动执法过程中所存在的不足进行梳理，并提出明确的改进完善建议以及未来努力的方向。同时，各联动单位之间就联动执法经验进行深入的探讨和交流。实现执法水平的共同提升。

9.在水行政联动执法过程中，对执法进程进行及时的信息报道，以增强联动执法的社会影响及社会效果。进而获取社会的关注与支持，为水行政联动执法活动营造良好的社会氛围，减少联动执法阻力。

10.及时对水行政联动执法的相关文件、材料、证据等资料进行收集整理，作为指导下一年度联动执法的资料。

11.水行政联动执法行动结束后，由各联动单位对各自辖区范围内的水事违法案件进行定期的回访巡查。以确保水政监察联动执法活动成效的延续，防止出现“联动执法一阵风，执法过后无踪影”的现象。

通过综合协调，对分割管理体制进行调整和修正是最优选择。可建立地下水资源管理综合协调机构，进而协调环保部门、水利部门、国土资源部门等相关部门之间在地下水资源管理方面的利益冲突、权力重叠以及职责分工等问题。另一方面也可调动各部门的力量综合应对地下水资源的日趋恶化形势。各相关部门之间通过综合协调结构，实现利益整合、力量整合，达到互通有无、配合密切、协作无间，进而共同应对日益严峻的地下水资源恶化状况。