试论民事执行检察监督制度的完善
一、民事执行检察监督制度的概述
我国检察机关作为法律监督机关的宪法定位，决定了我国检察机关的监督范围应当包括法院的民事执行活动。但是，民事执行检察监督作为一种具有中国特色的法律监督制度，相对而言是一个较新的概念。民事执行检察监督制度作为一种外部监督和纠错机制，可以定义为：民事执行检察监督，是指享有民事检察权的人民检察院对人民法院的执行裁决行为和执行实施行为进行监察与督促，依法定程序督促人民法院纠正执行错误，从而规范民事执行权合法、合理运行的法律制度。
民事执行检察监督制度具有以下四个特征：第一、监督的主体是检察机关。第二、民事执行检察监督的对象是民事执行权。这是一种“对事不对人”的监督，即监督的是民事执行权的行使，而非专门针对法院。第三、民事执行检察监督的目的有二：一是通过不当行为加以纠正来规范和保障民事执行权的合法行使，二是通过对民事执行活动的监督来保障当事人的合法利益以及社会公共利益得以实现。第四，民事执行检察监督必须遵循法定程序。
（一）我国民事执行检察监督制度的现状
我国现行《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”也就是说宪法以其最高的法律权威赋予了人民检察院法律监督权，民事执行程序作为民事法律实施中的一个重要组成部分，自然也应在检察监督之下。2011年3月，最高人民法院与最高人民检察院会签了两个司法改革文件，即《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(以下简称《意见》)和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称《通知》)，民事执行检察监督开始在部分地区实行。2012年我国《民事诉讼法》第二次修改，其第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。较之以前的《民事诉讼法》，人民检察院的法律监督权明确的从审判活动扩展至整个民事诉讼的全过程。而第235条明确规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这就为人民检察院行使民事执行检察监督权提供了一个确定的法律支持。
在新民诉法颁布之前，检察机关已经开始了对民事执行法律监督的探索，但是未形成统一实践，也没有统一的法律法规加以指导。当前实践中归结起来主要有三大问题：
1、有些法院重视程度不够，对检察机关进行执行监督活动有一定抵触情绪，沟通不畅。
当下，对民事执行的监督主要是靠人民法院的内部监督，有些法院将民事执行领域视为自己的专有领域，存在审判机关本位主义思想，对检察院监督工作的开展有抵触情绪，导致检察院难以及时准确的了解案件执行情况，检察院民事执行检察监督可能存在被弱化的风险。
2、部分检察机关自身能力局限、监督方法力度不够。
我国部分检察院行使检察监督权目前主要集中在刑事诉讼领域，民事执行检察监督工作的起步晚、经验少，很难在短时间内配备强大的民事检察队伍力量。民事检察监督工作涉及的知识面广，法律关系复杂，对检察干警的知识结构要求较高，这些都使得检察干警很难在短时间内掌握深厚的民商事法律知识、具备准确细致审查证据的能力、积累丰富的办案经验。要真正发挥民事执行检察监督职能，作为监督者的检察机关自身能力和素质有待进一步提高。
3、具体操作规则缺失，现有规范的可操作性不强
《宪法》的原则性规定并不能作为具体的程序来实施，两高的意见和通知并不是正式法律文件，《民事诉讼法》也只是规定了检察机关有权对民事执行进行监督，并没有对具体监督范围、方式等程序做详细规定，仍未从执行当事人、案外人的角度出发，对其权利保护和救济途径进行明确而全面的规定，执行检察监督具体的可操作性不强。民事执行检察监督的立法缺位，使得检察机关在开展民事执行检察监督的实践中举步维艰。因此，完善民事执行检察监督细则，对民事执行检察监督程序做出明确规范乃是当务之急。
4、执行检察监督与执行救济的关系没有得到明确规范。
目前民事执行监督机制不健全，执行救济制度也存在缺陷，且二者关系没有得到进一步厘清，在保护执行当事人、案外人权利等问题上缺乏两种机制之间的有效配合。同时，二者的界定不明确，执行救济是一种以私权制约公权的方式，执行检察监督是检察机关运用公权力对执行权进行的监督，也将凸显公权与私权的冲突问题。致使执行当事人的私权置于公权力的行使之下，可能无法保证私权得到充分保障。综上所述，民事执行作为民事诉讼程序中的最后一个环节，作为关乎群众切身利益能否真正落实的最重要的环节，必须合理处理民事执行救济与执行检察监督之间的关系来真正保障民事执行的实施。
三、域外民事执行检察监督制度相关规定
德国虽然没有专门规定检察机关在执行程序中的法律监督权，但是德国部分民事执行权由检察机关行使，检察机关在民事诉讼领域发挥较大的作用。上述国家之中,虽然各国民事执行保障机制存在差别,但都有一定的共性。相比之下，我国现行法律制度下的民事检察监督范围和作用较小，立法也未作细化规定,一定程度上限制了人民检察院作为我国专门法律监督机构应有的作用。域外的法律规定，尤其是大陆法系国家的民事执行检察监督制度的立法例，为我国建立民事执行检察监督制度提供了宝贵的借鉴作用。
四、我国民事执行检察监督制度的完善
1、启动程序
（1）依当事人申请
由于民事执行涉及平等主体间的人身、财产关系，执行标的具有私权性质，当事人对私权享有处分权，包括实体权利处分权和对程序权利的处分权，处分原则作为民事诉讼法的基本原则，在民事执行程序中理应同样得到体现和贯彻执行。有学者认为，为了避免造成检察监督权对当事人处分权的不当干预，妨碍执行程序的高效运行，故而只能由当事人申请启动这一程序。笔者认为，这种想法忽视了检察监督权的国家利益性和公共利益性，民事执行检察监督的启动应坚持当事人申请为原则，检察机关以职权启动为例外，必要的时候法院可以主动邀请检察机关对其执行活动进行监督。
（2）检察院依职权启动
检察院对执行活动进行监督并不意味着都是对私权的干预，恰恰相反，也是对私权的一种保护。但是，从谦抑性原则考量，笔者以为检察院依职权监督应以涉及国家利益和社会公共利益案件为限，检察院作为国家利益和社会利益的代表和维护者，对涉及公益的案件以起诉的方式积极参与，在案件执行阶段进行监督是完全必要的。
（3）法院主动要求
为了共同促进执行工作的进行，解决执行工作中的问题，人民法院适时主动要求检察机关参与案件执行，这既符合法律精神，也能带来良好的社会效果。例如在对执行标的物的拍卖和估价程序中，执行机关可以邀请检察院对其进行现场监督。这样可以更加充分的保障执行权的行使以及当事人权益的实现。
2、受理和管辖
（1）案件的受理
由于民事执行权指向的对象具有私权的性质,而当事人的私权处分权是不能剥夺的,因此当事人可以随时根据当时的民事执行状况来判断自身的利益得失,最终决定是否向检察机关申请启动民事执行检察监督程序。申请人向检察机关提出启动民事执行检察监督的申请后，检察机关首先应审查案件是否属于监督的范围以及是否有必要实行监督。
检察监督应以直接影响当事人利益或者涉及国家利益、社会公共利益为限，对于受理执行监督案件的的标准，应以申诉人的合法权利和利益遭受损害为事实条件，提起申诉的主体限于执行当事人和其他利害关系人。审查立案的受理标准至少应当满足两个条件:其一，申诉人的合法权益在案件执行过程中遭受损害，并与执行行为有法律上利害关系。其二，有一定的事实和证据依据。审查之后，检察机关应根据具体情况作出立案或不予立案的决定。
（2）管辖制度的构建
建立民事执行检察监督管辖制度的目的是为了明确上下级检察机关及同级检察机关对民事执行监督的分工和权限。明确民事检察监督的管辖制度是检察机关监督的前提，也是检察机关内部落实监督权的一项制度，既有利于检察机关依法行使监督权，又有利于当事人通过合法渠道要求检察机关履行监督职责。
关于民事执行检察监督的管辖，笔者认为，在级别管辖方面，应实行同级监督为主，上级监督为例外的原则。同级监督可以提高监督效率有效制约民事执行权的滥用，保障权利人合法权益，同级检察院与执行法院以及当事人之间距离近，便于检察机关了解情况，与法院交流执行情况，缩短办案期限，提髙案件工作效率。上级监督主要是指上级检察机关在同级监督出现困难或不宜由同级检察院监督时，可以根据具体案件进行指定管辖，由上级检察院进行监督。
在地域管辖方面，应由执行法院所在地或执行行为发生地管辖。一般情况下，由执行法院所在地检察院进行监督，便于检察院及时了解案件情况，了解执行情况以及执行中存在哪些问题，有利于保证执行工作顺利开展。而由执行行为发生地检察院监督主要是针对异地执行的情形，异地执行时，执行法院所在地与执行行为发生地处于不同的地方，这时，再由执行法院所在地检察院进行监督，则不利于执行当事人向检察院申诉，也不利于及时发现问题和采取监督措施，不免造成司法资源的浪费。
另外，赋予执行法院所在地和执行行为所在地检察院监督的权力也可能会导致管辖冲突，容易出现双重管辖和多重管辖的争议，此时应由最先受理地的检察机关管辖，必要时可以移交最适宜地检察机关管辖。检察机关有争议推脱管辖或争夺管辖时，双方可以协商，协商不成的，报请共同上级检察机关指定管辖。
3、监督的范围和对象
民事执行行为应区分为实体性执行行为与程序性执行行为，包括民事执行裁判行为和民事执行实施行为。检察监督应以直接影响当事人利益或者涉及国家利益、社会公共利益为限，所以，监督的范围应既包括执行裁判行为，也应当包括执行实施行为。
另一方面，在民事执行程序中，对执行当事人和其他利害关系人造成侵害的行为分为不当执行行为和违法执行行为，根据执行检察监督的有限监督原则，检察机关应把监督重点放在执行案件的合法性上，即在程序上以违法为限，仅限于违法执行行为以及可能存在的犯罪行为。而执行过程中的不当行为或者不合理行为，原则上应属于执行法官的自由裁量范围，检察机关不宜直接干预，但也有观点认为，对表面上合法，但实际上却是在规避法律或滥用职权的执行行为，或导致不当结果的合法执行行为，应进行监督。笔者认为，对于执行不当明显会可能损害申请执行人、被申请执行人及其他相关人员的实体权利，损害国家利益、社会公共利益，也应当进行监督。
根据民事执行检察监督的基本原则以及民事执行的现状，笔者认为，应该主要对如下几种情况进行重点监督：一、执行人员故意徇私枉法的行为。执行违法行为既应包括滥用执行权、违反法定程序行使执行权等，也应包括执行人员故意不执行、拖延执行和执行不力等，对于执行人员在执行过程中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等行为，更应作为监督的重点。二、因执行行为违法或明显不当，造成当事人或社会公益受损的行为。执行权作为一种公权力，具有强制性和主导性，而当事人一般处于被动地位，往往无法与之相对抗。虽然法律规定了一定的执行救济渠道和方式，但是一般渠道较窄、力度较小。所以，检察机关应予以积极监督。三、法院做出的执行裁判有错误的情形。这里主要针对法院在执行过程中做出的针对实体或程序问题的错误裁定或决定。例如法院在执行过程中做出的查封、扣押、冻结、拍卖等裁定出现错误，很容易导致当事人的权益受到损害甚至无法补救，对此，检察机关应积极开展监督。
4、民事执行检察监督的方式
笔者认为民事执行检察监督的方式主要有抗诉、检察建议、违法行为纠正通知书、现场监督、线索移送等。
（1）抗诉
这种方式主要针对的是法院的执行裁判行为，检察院可以对民事执行程序中做出的违法的裁定按照审判监督程序向法院提出抗诉，基于全面监督原则，具体的裁定事项应该全部纳入检察监督的范围。抗诉的具体程序应依照我国现行民事检察监督的抗诉做法，该类抗诉案件来源可以由当事人申请也可以由检察机关依职权主动提起。
（2）纠正违法通知书
纠正违法通知书适用于严重违法的执行行为。对于非司法裁判性行为，违反相关法律规定或违反法定程序等较严重的行为，确属违法的，检察机关应向同级法院发出纠正违法通知书。如违法实施查封、扣押、冻结等措施的；擅自变更执行对象、范围数额的；帮助、协助被执行人隐匿、转移财产等行为。
（3）检察建议
检察建议一般是针对轻微错误或执行过程中的明显不当行为。对于虽然本身不违法，但是存在明显不当或者明显会导致不公正结果的执行行为，检察机关可以发出检察建议，建议法院妥善审查处理，并对法院的处理结果予以尊重。
（4）现场监督
现场监督的方式主要适用于以下情形：一、涉及国家、集体、社会公共利益或者有重大影响的；二、上级机关要求进行现场监督的；三、人民法院邀请的；四、其他应当现场监督的情形。检察院直接参与民事案件的执行，该方式相比抗诉和检察建议这两种事后监督，更有利于保障及时执行完毕，维护当事人权益的实现。
（5）线索移送
线索移送主要适用于民事执行过程中的违法犯罪行为，检察机关可以将在监督过程中依职权主动调查获得的证据材料移送有权机关，对执行活动中的职务犯罪或其他犯罪线索移送检察院侦查部门或公安机关。此举有利于执行活动依法进行，杜绝在民事执行中的贪贿犯罪、职务犯罪等现象的发生。
（二）建立配套保障机制
1、赋予检察机关相应的调查权
民事执行检察监督的保障措施是否完善直接关系到检察机关监督的效果。首先，应赋予检察机关阅卷权，检察机关对执行活动的合法性审查首先应该是对执行文书进行审查，所以有权查阅、复印相关案件材料。其次，有权向申请执行人、被执行人以及有关的案外人调查了解相关情况，相关人应该予以积极配合。最后，检察机关还应享有调查执行中的相关权力。在民事执行活动中，很多情况下申诉人除了能提供初步证据外，想要获得确凿证据常常具有很大困难，申诉人向检察机关申请并阐明理由的，检察机关认为确实需要调查的可以调查，检察机关也可以依职权主动进行调查。
2、错误监督的国家赔偿机制
任何司法制度在实际运作过程中必然不可能避免永远不出现错误，民事执行检察监督制度作为司法制度的一种，在实践过程中同样也会出现错误并导致当事人利益受损。为了执行检察监督工作的顺利开展，弥补当事人的损失，应当同时建立错案国家赔偿机制，造成当事人利益损失时应主动承担赔偿责任。
3、法检协调工作机制
在现有法律框架下，建立良好的沟通机制，对消除法检两家分歧，顺利开展民事执行监督工作，具有重要意义。当人民检察院与人民法院在执行监督时存在意见分歧，应及时沟通化解，加强协调，促进民事执行检察监督工作与法院执行工作相互制约配合，从而形成良性互动的和谐局面。
4、上级检察院监督机制
民事执行检察监督重要法理基础之一便是权力受到限制,公权力的行使要受制于一定条件和范围,检察院作为法律监督机关,其民事执行监督权自然也要受制约。提起监督的检察院对法院的答复意见不满意或者法院拒绝接受监督，认为有必要继续纠正违法执行行为的，可以建议上级检察院提起监督，上级检察院认为建议理由成立，应当向同级法院发出通知，要求同级法院对其下级法院予以指令；如果上级检察院认为下级检察院的监督不当，可以责令下级检察院撤回。
5、提请人大协调和监督机制
人大对于检察监督机制的意义不仅仅在于协调功能，因为根据我国宪法规定人民代表大会是国家权力机关，对“一府两院”享有监督权。由于目前检查机关对法院执行监督的制度性刚性不足，如果法院对检察机关监督意见不予理会和配合，检察院并无强制措施来保障。检察院可以将比较重大或者疑难案件存在的问题向人大提出建议，提请人大对法院进行监督。
