强化法院司法职能 积极参与社会管理创新

刘　洋

当前，我国正处于经济转轨和社会转型阶段，各种利益诉求不断，各种社会矛盾凸显，为社会稳定带来较大压力。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》的通知，明确将深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法作为政法系统三项重点工作，这是党中央在正确分析判断形势的基础上作出的重大战略部署。社会管理创新是推进三项重点工作的动力，是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要措施。人民法院作为党和国家政法机关，是社会管理的重要主体，服务经济建设，稳定社会秩序，促进社会和谐，保障人民权益是新时期党和人民对人民法院的总体要求，积极参与社会管理创新是在新形势下更好地践行人民法院人民性、积极回应人民群众新期待的必然要求。如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，依法妥善解决各类社会矛盾，实现社会管理创新，实现社会和谐稳定，促进社会经济科学发展，是当前和今后一个时期司法实践中亟需积极探索的新课题。本文主要针对司法工作与社会管理创新的内在联系进行分析，探讨人民法院参与社会管理创新的必然性、必要性，提出人民法院参与社会管理创新的原则与方向，总结当前人民法院参与社会管理创新的手段，并对深化、丰富人民法院参与社会管理创新的方式和途径提出建议。

一、人民法院参与社会管理创新的必然性
　　社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新的目的是使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新体现在社会管理理念、社会管理方式、社会管理体制和机制等方面的创新。
　  人民法院作为党和国家的审判机关，是人民民主专政的重要组成部分，具有重要的社会管理职能，在民主法制建设和维护社会稳定、促进经济发展方面肩负着重要历史使命。胡锦涛总书记深刻地指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务”。司法权作为执政权的重要组成部分，必须服务于党和国家在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标。守护法律规范、调控社会秩序是人民法院通过法律的运用解决社会纠纷，以维护社会秩序和法律权威的司法目标，这也正是法院参与社会管理的核心。
   随着社会变革的深化，社会生活多样、多元化特征日益显现，社会管理模式也要创新发展。人民法院工作要与时俱进，就必须主动服务经济社会发展，积极参与社会管理创新，充分彰显司法对社会行为的引导、示范、评价和规制功能。深入推进社会管理创新，为当前人民法院强化司法的管理职能，有效整合审判资源，使用审判权协调、平衡好各种社会利益关系，依法解决好关系人民群众切身利益的问题开辟了新的渠道。正确把握人民法院与社会管理的关系，找准人民法院参与社会管理创新的方法与路径，具有积极的现实意义。

二、参与社会管理创新与人民法院司法理念密切关联

最高人民法院院长王胜俊提出“为大局服务、为人民司法，是人民法院的政治、法律和社会责任”，明确了人民法院为民、能动的司法理念，与人民法院参与社会管理创新具有内在的密切联系。

司法权是党领导下人民民主专政国家政权的一部分，为大局服务，为人民司法是解决司法目的性和正义性问题。从司法的价值和功能来看，任何司法都要符合一定的社会目的，都要追求一定的价值取向。合目的性是司法的重要属性，合正义性是司法的基本价值。司法为大局服务是司法工作目的性要求，为人民司法是司法工作的正义性要求。

人民性是社会主义法治的根本属性。司法的目的是维护全社会的公平正义，人民群众是代表社会公平正义的主体力量，司法只有体现在为人民服务上，才能实现其目的，体现其合正义性的价值取向。司法参与社会管理创新，首先要面向社会公众开放，促进人民群众对司法工作的热情，加深人民群众对司法工作的认知，积极调动人民群众的积极性，争取更多人民群众参与和支持，为人民法院参与社会管理创新拓宽渠道。

能动性是现代司法的基本特征和运作规律。能动司法是服务型司法，其本质和核心就是服务。这种“服务”主要体现在：第一，紧紧围绕服务经济发展，维护社会稳定，促进社会和谐，保障人民权益的要求，积极运用政策考量、利益平衡、和谐司法等司法方式履行司法审判职责；第二，主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会司法需求，切实加强改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力；第三，根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态。服务型司法要求既要为实现社会公平正义、保护人民群众合法权益服务，也要为党和国家工作大局服务。人民法院能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。随着时代的发展、社会的进步以及法治进程的逐步完善，人民法院的司法职能已逐渐由单纯的裁判纠纷转型为预防和解决纠纷，法院积极主动地研究社会纠纷的政策和法律根源即是司法能动主义的体现。能动司法与司法参与社会管理创新都是应现实之需提出的，二者的要义是相辅相成的。人民法院只有在思想上转变观念，行为上积极主动，才能发挥主观能动性，在履行社会管理职责中创新工作机制和工作方法，实现司法的最大效能。

三、人民法院参与社会管理创新的原则与方向

参与社会管理创新是人民法院面临的一项新课题，只有在创新活动中坚持正确的原则与方向，才能更好发挥人民法院的司法保障、司法服务作用，为经济社会建设保持一个和谐稳定的环境。根据人民法院的职能和社会对司法的需求，人民法院在参与社会管理创新活动中应坚持以下原则与方向：
　　1、坚持以科学发展观为指导。科学发展观是指导社会主义事业的重大战略思想。人民法院参与社会管理创新活动必须坚持以科学发展观为指导，一方面司法参与社会管理创新中要坚持自身科学发展，不得随意创新，为创新而创新，要遵循司法的自身规律，按照司法的价值取向参与社会管理创新；另一方面要求司法积极发挥作用，促进经济社会科学发展。当前和今后一个时期，人民法院应以社会管理创新为动力，充分认识、认真研究社会管理理念与科学发展观不符合的问题，社会建设与经济发展不协调的问题，社会管理体制机制与社会主义市场经济体制不配套的问题，人民法院社会管理水平与党委政府和人民群众的期待不适应的问题，紧紧抓住社会管理的薄弱环节，准确把握社会管理的发展方向，有针对性地创新社会管理理念、主体、方法、机制和手段。
　　2、立足于司法职能本位，坚持不越权、不越位。人民法院参与社会管理创新必须立足于审判职能及司法服务，坚持不越权，不越位。司法工作有其自身的规律性，必须在遵循司法权基本规律的基础上积极能动司法，才能显示司法参与社会管理创新的优势。同时，不能忽视司法权的被动性，保持适度能动、适度参与、适度干预。

3、明确人民法院参与社会管理创新的任务。人民法院参与社会管理创新的任务就是打击犯罪，化解民事纠纷，维护社会公平正义，保护人民群众的合法权益，促进社会和谐稳定，保持社会矛盾纠纷通过司法解决渠道的畅通。

四、当前人民法院参与社会管理创新的手段

在现代司法，法律是社会资源整合最有效的规范手段，司法结构就是社会资源整合最适当的组织工具。法律的实现和法制的统一要求有一个高度组织化的机构体系；高度组织化的司法体系有利于法律的实现和法制的统一，从而能够发挥较突出的社会整合功能。根据人民法院职能的发展变化和能动司法、司法服务理念的要求，人民法院的职能应当从过去单纯强调审判职能逐渐转变到审判案件和提供司法服务的双重职能轨道上来。司法服务职能是人民法院审判职能的延伸职能，在现代社会管理理念下具有重要作用。人民法院紧紧把握自身的职责定位，探索司法规律，结合司法实践，努力构建符合当地社会经济文化发展的工作机制，积极参与社会管理创新，具体应做到：

1、进一步强化能动司法，不断提高人民群众的满意度

发挥审判职能作用，守卫社会公平正义，解决矛盾纠纷，是人民法院全部工作的出发点和落脚点，也是人民法院参与社会管理创新的基础和根本。解决纠纷是法院制度的普遍特征，它构成法院制度产生的基础、运作的主要内容和直接任务，亦是我国法院系统的首要功能和任务。在经济社会发展中，利益冲突产生的诸多社会疾病和创伤，正是通过人民法院的各项审判和执行活动，解决各类矛盾纠纷的过程得到医治和抚平的。恢复被破坏的社会秩序的过程就是人民法院直接参与社会管理的过程。

2、进一步深化“为大局服务、为人民司法”工作主题，把握大局，服务经济建设，巩固秩序，维护社会稳定

司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式，必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标。人民法官作为经济发展和国家法律的建设者和捍卫者，必须把人民法院工作放在党和国家工作大局中加以考虑，把严格执行法律与贯彻党的路线方针政策结合起来，更好地履行人民法院的历史使命和崇高责任。人民法院通过具体案件的审判和执行，体现制裁违法犯罪行为和保护合法权益，实现对社会秩序和政治权威的维护，这也是法院参与社会管理的核心。反过来，人民法院通过司法行为引导社会公众的价值取向，将社会道德价值具体化、生活化，以此达到维护社会秩序的目的。还可以通过总结案件中出现的可能危及经济社会发展的法律风险、法律问题和社会管理中存在的问题和漏洞，及时向有关部门提出司法建议，帮助加强和改进工作，从源头上防止矛盾纠纷的发生，维护社会秩序的稳定。重点应针对外来人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会组织管理、网络虚拟社会管理和公共安全监督等问题。

3、真正贯彻执行“调解优先，调判结合”原则，加强调解，促进社会和谐

法院调解，主要是指在民商事诉讼中，双方当事人就争议的实体权利与义务，在人民法院审判人员主持下，在查明事实、分清是非的基础上，进行协商，达成协议，解决纠纷的活动。用调解的方式解决纠纷，是我们党领导下的人民司法工作的一个优良传统。现行民事诉讼法仍然把调解作为一项基本原则加以规定，将其纳入了法制化、规范化的轨道。当前，加强调解工作就是要依照《最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，做好两方面工作：一是将调解工作贯穿于立案、审判和执行的全过程，加强刑事附带民事案件调解、行政案件协调以及执行和解工作，发挥诉前和诉后调解的作用。二是积极促成司法调解与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等非诉纠纷解决机制的对接。人民法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系建设纳入推进三项重点工作的整体部署。加强人民法院特别是基层法院和法庭与人民调解委员会、行业调解机构等社会调解组织的联系互动，搭建对接平台，建立日常化的业务对接机制。人民法院要加强对人民调解组织和行业调解组织的指导、协调、甚至是培训，增强非诉调解的合规性、合法性。同时，人民法院可以通过委托调解、邀请调解等形式，吸纳社会组织和社会成员参与司法调解工作，将非诉调解已经取得的阶段性成果直接吸收进司法调解。切实加强法院调解工作应注意树立正确的调解思想，规范调解活动，科学把握当判则判的时机，要在加强调解的同时，切实维护当事人合法权益，防止不当调解和片面追求调解率的倾向，不得以牺牲当事人合法权益为代价进行调解。开展调解工作的同时还要注重研究诉讼调解工作规律，善于总结诉讼调解工作经验，学习借鉴先进调解工作经验，从而形成符合本地地域特点且行之有效的一系列诉讼调解工作机制和措施。

4、进一步加强精细化司法管理，完善绩效考评机制

通过加强网络系统信息化管理，将每个干警的工作量进行细化和信息录入，将各项工作成绩反映在绩效档案中，形成公正的绩效管理平台，便于绩效评估，完善绩效考核机制。加强司法管理创新，对已有的司法管理规范进一步予以完善，并根据新形势和新实践的需要创出新的管理规范。

5、围绕“公正与效率”，创新审判方式

要通过各种渠道吸引更多机关、社会组织、基层自治组织和社会成员参与到司法工作中来，发挥多主体、多渠道解决社会问题的作用，积极开展司法主体创新，推进司法工作走上为了人民群众、依靠人民群众的路线。同时，可以有效利用社会力量缓解审判力量不足的问题。法官要转变抗辩制审判模式带来的消极被动的思维模式，积极行使司法释明权引导当事人正确行使诉权，促进矛盾纠纷及早解决。

五、延伸审判职能，提升司法服务，拓宽参与社会管理创新途径

司法服务职能是现代社会发展和人民群众对司法的新需求，是司法职能演化进步的结果，属于审判职能的延伸职能。最高人民法院王胜俊院长在阐述能动司法的内涵时指出，能动司法就是服务型司法、主动型司法，其本质和核心就是服务，要求人民法院主动延伸审判职能。人民法院在参与社会管理创新过程中，可以在以下方面采取主动延伸职能，发挥司法服务作用：
　　1、司法预测、预警。人民法院通过对审判的刑事、民事、行政案件的总结分析、态势把握，对社会出现的犯罪情况动态、民事争议变化、行政行为违法违规和不作为等情况进行预测，对案件信访倾向、当事人过激行为、群体性纠纷可能性进行风险评估，及时向党委、政府反馈社会矛盾发展变化和社会治安状况，以作为党政决策的依据。对敏感案件、重点案件提前制定处置预案，妥善采取应对措施，及时消除不稳定隐患，将社会矛盾、过激事端消解在萌芽状态，为保持社会的和谐稳定发挥重要作用。
　　2、司法建议。司法建议是人民法院针对审判工作中发现的社会管理中存在的问题，尤其是苗头性、典型性、源头性问题，及时提出对策建议。包括对人大立法、政府制定规范性文件提出立法建议，向行业协会、企业提出管理建议，向政府行政部门提出规范行政行为的建议等。人民法院应充分发挥专业特长，针对可能影响经济社会发展的法律政策风险，加强对审判执行工作的分析研判，注重与企业、行业协会的沟通。通过司法建议促进社会管理沿着法治化轨道前进，引导社会行为规范化运行。

　　3、司法宣传。我国社会法制化程度还有待提高，人们的法律意识相对薄弱，司法土壤有待培育，司法环境有待改善，人民法院除了通过审判案件打击犯罪、调整社会关系和利益格局外，还肩负着普法、送发下乡的责任。加强法律、司法程序和诉讼知识的宣传，扩大加深公众及当事人对法律和诉讼知识的了解，扩大裁判在社会公众和当事人中的可接受度，促进服判息诉，引导公民自觉遵守法律规定和诉讼程序，增强司法途径解决社会矛盾与纠纷的彻底性，是人民法院不可推卸的责任。司法实践中，人民法院应加强对司法宣传工作的重视，通过各种方式，加强法律教育和法律宣传，教育引导人们依法办事、依规诉讼，增强人民的法律意识，有助于提高司法权威。
　　4、推动社会公共政策制定。引导社会公共政策的形成、参与社会公共政策的制定是人民法院参与社会管理的重要方面。法官在法无明文规定时填补法律漏洞，或者在法律规定不明确或相冲突以及在旧法落后于社会现实时，根据社会正义、衡平理念、法律原则等进行创造性解释或创制新判例，其裁决早已超出某一具体案件的范畴，对该纠纷涉及到的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，影响到相关领域的政策制定和执行。人民法院一方面通过对新型案件的裁判，确立对类似问题的处理原则、处理方式，引导社会处理类似公共政策的形成；另一方面，人民法院可以通过对立法机关立法、行政机关制定政策过程中发表意见、参加研讨，促进公共政策在法律框架内形成。
   总之，社会管理是一项系统工程，人民法院通过审判手段参与社会管理创新，是适应我国社会经济发展的需要，只要我们积极参与社会管理创新，必将有力推进三项重点工作的深入开展，必将在构建和谐社会中大有作为。